Quy hoạch mô hình chính quyền địa phương hai cấp: Tiếp cận từ không gian chức năng

Tại Diễn đàn phát triển bền vững đô thị Việt Nam 2026 do Bộ Xây dựng tổ chức vừa qua, ông Cao Sĩ Niêm, Phó Viện trưởng VIUP đã chia sẻ về công tác quy hoạch trong mô hình chính quyền địa phương 2 cấp theo hướng tiếp cận từ không gian chức năng.

Phân biệt khoảng trống hành chính và khoảng trống điều phối không gian

Từ ngày 1/7/2025, Việt Nam chuyển từ mô hình chính quyền địa phương ba cấp sang mô hình hai cấp. Cùng với sắp xếp đơn vị hành chính, thay đổi này tạo ra một cấu trúc quản trị lãnh thổ mới và tác động trực tiếp đến hệ thống quy hoạch đô thị và nông thôn vốn được hình thành trên cơ sở mô hình ba cấp.

Thứ nhất là sự thay đổi quy mô đơn vị hành chính và đối tượng quy hoạch. Số lượng đơn vị hành chính cấp xã giảm mạnh, đồng thời quy mô diện tích và dân số của mỗi đơn vị tăng đáng kể.

Một xã hoặc phường mới có thể bao gồm các khu vực có tính chất phát triển, loại hình sử dụng đất, hệ thống hạ tầng và chức năng kinh tế - xã hội khác nhau. 

Ở chiều ngược lại, một không gian đô thị liên tục về hình thái cấu trúc, hoạt động kinh tế và hạ tầng có thể trải trên một hoặc nhiều đơn vị cấp xã. Điều này làm suy giảm sự tương ứng giữa địa giới hành chính và phạm vi quy hoạch.

Thứ hai là sự không tương thích hoàn toàn giữa địa giới hành chính mới và không gian quy hoạch hiện hữu.

Nhiều quy hoạch chung đô thị và quy hoạch xây dựng vùng huyện được lập theo địa giới hành chính trước sắp xếp. Sau sắp xếp, một số phạm vi quy hoạch cũ nằm trên nhiều đơn vị hành chính mới. Ngược lại, một đơn vị mới có thể đồng thời kế thừa nhiều đồ án khác nhau.

Do đó, việc xác định phạm vi quy hoạch chỉ theo địa giới từng xã, phường có nguy cơ chia cắt những không gian vốn vận hành như một chỉnh thể hoàn chỉnh của một đô thị.

Thứ ba là khoảng trống điều phối sau khi không còn cấp huyện. Trong cấu trúc trước đây, cấp huyện không chỉ thực hiện chức năng hành chính mà còn tổ chức và điều phối nhiều hệ thống liên cấp xã. Khi cấp huyện không còn, nhu cầu điều phối vẫn tồn tại.

Các hệ thống có tính mạng lưới như cấp nước, thoát nước, xử lý chất thải, giao thông công cộng… đều có phạm vi phục vụ có thể vượt ranh giới một đơn vị hành chính cấp xã. Do đó, cần phân biệt khoảng trống hành chính và khoảng trống điều phối không gian.

Thứ tư là vai trò của thực thể không gian đô thị thuộc tỉnh sau sắp xếp. Các thành phố, thị xã thuộc tỉnh và thị trấn huyện lỵ trước đây không chỉ là đơn vị hành chính mà còn là trung tâm cung cấp dịch vụ cho vùng lân cận.

Sau sắp xếp, chức năng hành chính của các trung tâm này có thể thay đổi nhưng vai trò không gian và phạm vi phục vụ vẫn tồn tại. Vì vậy, cần phân biệt thứ bậc hành chính với thứ bậc chức năng của hệ thống đô thị.

Hai cấp chính quyền, ba tầng tổ chức không gian, một cơ chế điều phối

Ông Cao Sĩ Niêm đánh giá, những sự thay đổi nêu trên đã đặt ra một yêu cầu chung cho công tác quy hoạch trong mô hình chính quyền địa phương hai cấp, đó là quản trị theo không gian chức năng.

Địa giới hành chính vẫn cần thiết để xác lập thẩm quyền, trách nhiệm quản lý và tổ chức thực hiện. Trong khi đó, không gian chức năng là đơn vị phân tích và điều phối bổ sung đối với những vấn đề vượt khỏi một đơn vị hành chính.

Yêu cầu đặt ra không phải là tái lập cấp huyện dưới một hình thức khác, mà là thiết lập cơ chế điều phối phù hợp cho các quan hệ không gian vượt địa giới cấp xã.

Việc chuyển từ chính quyền địa phương ba cấp sang hai cấp không đồng nghĩa với việc hệ thống quy hoạch cũng được giản lược tương ứng xuống hai tầng.

Trên cơ sở đó, ông Cao Sĩ Niêm đề xuất áp dụng mô hình: Hai cấp chính quyền, ba tầng tổ chức không gian và một cơ chế điều phối.

Trong đó, tầng không gian thứ nhất là cấp tỉnh, giữ vai trò chiến lược đối với cấu trúc đô thị - nông thôn trên toàn lãnh thổ. 

Quy hoạch cấp tỉnh cần nhận diện các cực và trung tâm tăng trưởng, hệ thống đô thị trung tâm và đô thị trung gian, khu vực đô thị hóa, hành lang phát triển, vùng nông thôn - sản xuất, hạ tầng chiến lược và các không gian chức năng vượt địa giới xã, phường.

Vai trò trọng tâm của cấp tỉnh là thiết lập cấu trúc không gian chung và xác định những vấn đề, khu vực cần được điều phối vượt ranh giới hành chính cấp xã.

Tầng không gian thứ hai là tầng không gian chức năng, là tầng không gian quy hoạch không gắn trực tiếp với một cấp hành chính.

Không gian chức năng được hiểu là khu vực gồm hai hoặc nhiều đơn vị hành chính cấp xã, hoặc một phần của các đơn vị này, có quan hệ không gian - kinh tế - hạ tầng đủ mạnh để cần được quy hoạch và điều phối như một chỉnh thể thống nhất.

Tùy điều kiện cụ thể, không gian chức năng có thể là: Cụm đô thị liên phường/xã tạo thành một không gian đô thị liên tục và sử dụng chung hạ tầng, dịch vụ; hành lang phát triển dọc các tuyến giao thông và hạ tầng chiến lược; không gian hạ tầng liên cấp xã như lưu vực thoát nước, hệ thống cấp nước, xử lý chất thải hoặc giao thông công cộng…

Tuy nhiên, ông Cao Sĩ Niêm lưu ý, không phải khu vực nào cũng cần xác lập tầng không gian này. Không gian chức năng chỉ được xác định khi tồn tại nhu cầu điều phối thực tế. 

Cách tiếp cận này bảo đảm tính linh hoạt và tránh thay thế một hệ thống hành chính cứng bằng một hệ thống quy hoạch trung gian cũng cứng không kém.

Tầng không gian thứ ba là cấp xã, đơn vị quản trị phát triển trực tiếp. Do sự khác biệt đáng kể về quy mô, tính chất và mức độ đô thị hóa, việc áp dụng cùng một mô hình quy hoạch và mức độ phân cấp cho tất cả các xã, phường sẽ khó phù hợp.

Vì vậy, công cụ quy hoạch và mức độ phân cấp cần được phân hóa theo quy mô, tính chất, mức độ đô thị hóa và năng lực quản trị, thay vì chỉ theo tên gọi xã hay phường.

Về cơ chế điều phối, ông Cao Sĩ Niêm cho rằng có thể nghiên cứu cơ chế điều phối mềm, dưới trách nhiệm của cấp tỉnh và có sự tham gia của các xã, phường liên quan.

Kinh nghiệm quốc tế cho thấy các vấn đề phát triển vượt ranh giới hành chính có thể được xử lý thông qua nhiều hình thức phối hợp và quản trị ở quy mô chức năng, thay vì nhất thiết hình thành một cấp chính quyền mới.

Tùy quy mô và tính chất của không gian, mức độ tổ chức có thể tăng dần theo cấp độ: Phối hợp liên cấp xã, đầu mối kỹ thuật, ban điều phối hay cơ quan quản lý khu vực đặc thù.

Đối với những khu vực phát triển phức tạp, có thể hình thành cơ quan quản lý khu vực trực thuộc tỉnh với sự tham gia của chính quyền cơ sở và các Sở chuyên ngành.

Cách tiếp cận này vừa tránh tái tạo tầng hành chính trung gian, vừa duy trì năng lực phối hợp đối với những vấn đề vượt phạm vi từng xã, phường.