Thích ứng với bối cảnh của đất nước, mô hình huy động vốn đầu tư hệ thống đường bộ cao tốc liên tục có sự thay đổi, giải quyết nút thắt về nguồn lực tài chính trên cơ sở phân định rõ cơ chế chia sẻ rủi ro.
Bốn bước chuyển mô hình
Ông Lê Văn Đạt, Phó Giám đốc Học viện Chiến lược, Bồi dưỡng cán bộ xây dựng (Bộ Xây dựng) cho biết, trong hơn 25 năm kể từ ngày các dự án đường bộ cao tốc được triển khai, mô hình quản lý đầu tư cao tốc trong hơn 25 năm qua ghi nhận 4 bước chuyển quan trọng.
Sự thay đổi mô hình huy động vốn thay đổi liên tục phù hợp với thực tiễn đã và đang giúp cho công tác đầu tư phát triển hệ thống đường bộ cao tốc của Việt Nam đạt được những thành tựu lớn (Ảnh minh hoạ).
Theo ông Đạt, khởi đầu phát triển đường cao tốc với mô hình Nhà nước đầu tư toàn bộ, Quy hoạch phát triển mạng đường bộ cao tốc Việt Nam đến năm 2020 và tầm nhìn sau năm 2020 phê duyệt lần đầu vào tháng 12/2008 xác định mạng cao tốc là hạ tầng chiến lược, cơ chế huy động nguồn vốn theo hướng kết hợp ngân sách nhà nước, vốn vay của Chính phủ, trái phiếu công trình và vốn của doanh nghiệp nhà nước.
Mô hình "Nhà nước đầu tư toàn bộ" chuyển sang mô hình "Nhà nước và doanh nghiệp nhà nước cùng tham gia đầu tư" với 4 dự án điển hình được triển khai, gồm: Cầu Giẽ - Ninh Bình, Hà Nội - Hải Phòng, TP.HCM - Long Thành - Dầu Giây, Nội Bài - Lào Cai.
Giai đoạn 2010 - 2016, mô hình Nhà nước và doanh nghiệp nhà nước tham gia đầu tư chuyển sang mô hình Nhà nước đầu tư công, kết hợp huy động nguồn lực tư nhân theo phương thức đối tác công - tư (PPP) thông qua việc Nhà nước quy hoạch - kiến tạo và hỗ trợ; doanh nghiệp tư nhân tham gia đầu tư - khai thác; người sử dụng trả phí, đặt nền tảng cho quá trình xã hội hóa đầu tư cao tốc trong các giai đoạn sau.
Các dự án điển hình được đầu tư giai đoạn này như: Vành đai 3 trên cao Hà Nội; Đà Nẵng - Quảng Ngãi; Hòa Lạc - Hòa Bình; Bến Lức - Long Thành; Hải Phòng - Hạ Long; Thái Nguyên - Chợ Mới và tiếp tục áp dụng với dự án cao tốc Bắc - Nam trong giai đoạn 2017 - 2020. Tuy vậy, sự tham gia của các nhà đầu tư tư nhân vẫn còn dè dặt.
Giai đoạn 2021 - 2026 là thời kỳ mở rộng mạng lưới cao tốc với mô hình Nhà nước đầu tư công, kết hợp huy động nguồn lực tư nhân theo phương thức PPP, được phân cấp mạnh cho chính quyền địa phương với sự tham gia mạnh mẽ hơn của tư nhân.
Trên cơ sở hoàn thiện chính sách về hỗ trợ và phân bổ rủi ro của Nhà nước đối với các dự án PPP, từ cuối năm 2023 đến năm 2026 đánh dấu sự quan tâm trở lại của nhà đầu tư, hàng loạt dự án cao tốc được triển khai hoặc nghiên cứu đầu tư theo phương thức PPP như: Đồng Đăng - Trà Lĩnh; Vành đai 4 Vùng thủ đô; TP.HCM - Mộc Bài; Dầu Giây - Tân Phú; Hà Nội - Bắc Giang; Pháp Vân - Cầu Giẽ; Ninh Bình - Hải Phòng (đoạn qua Nam Định - Thái Bình); TP.HCM - Thủ Dầu Một - Chơn Thành; Gia Nghĩa - Chơn Thành; Cam Lộ - Lao Bảo.
"Về bản chất kinh tế - tài chính, đây là quá trình chuyển từ tối đa hóa huy động vốn tư nhân sang tối ưu hóa cơ cấu nguồn vốn và phân bổ rủi ro và thực tế chứng minh, phương thức PPP chỉ thực sự phù hợp khi dự án có dòng tiền đủ rõ, cơ chế chia sẻ rủi ro hợp lý và khung pháp lý minh bạch", ông Đạt nói.
Ông Lê Văn Đạt, Phó Giám đốc Học viện Chiến lược, Bồi dưỡng cán bộ xây dựng (Bộ Xây dựng)Huy động hơn 800 nghìn tỷ đồng đột phá đầu tư cao tốc đến năm 2030
Tính toán của Bộ Xây dựng cho thấy, giai đoạn 2026 - 2030 sẽ đầu tư xây dựng mới 2.231km và mở rộng, hoàn thiện 1.187km đường bộ cao tốc hiện hữu. Tổng nhu cầu vốn khoảng hơn 1,2 triệu tỷ đồng. Trong đó, nguồn lực đã được cân đối, bố trí từ ngân sách nhà nước và cam kết của nhà đầu tư khoảng 403.400 tỷ đồng; cần tiếp tục cân đối, huy động khoảng 839.400 tỷ đồng.
Đến năm 2030, nhu cầu nguồn lực đầu tư cho hạ tầng đường bộ cao tốc vẫn rất lớn (Ảnh minh hoạ).
Trước nhu cầu nguồn lực rất lớn, cùng với việc phát huy vai trò dẫn dắt của đầu tư công, việc huy động hiệu quả nguồn lực ngoài ngân sách nhà nước có ý nghĩa quan trọng. Trong đó, nhà nước giữ vai trò kiến tạo, đầu tư vào các công trình thiết yếu, sử dụng đầu tư công để dẫn dắt; mở rộng tối đa sự tham gia của khu vực tư nhân đối với các lĩnh vực và dự án có khả năng khai thác, tạo doanh thu và thu hồi vốn.
Theo PGS. TS Trần Chủng, Chủ tịch Hiệp hội Các nhà đầu tư công trình giao thông đường bộ VN, quá trình đầu tư dự án theo Luật PPP trước đây gặp phải hai bất cập.
Thứ nhất, những dự án PPP thường đi qua các khu vực có điều kiện kinh tế khó khăn, lưu lượng phương tiện thấp, trong khi tỷ lệ vốn nhà nước thường chiếm không quá 50%, làm gia tăng nguy cơ đổ vỡ phương án tài chính.
Thứ hai là việc đảm bảo sự cân bằng, hài hoà lợi ích của Nhà nước và nhà đầu tư trong xử lý khó khăn, bất cập tại các dự án PPP.
"Đối với Luật PPP sửa đổi, hai bất cập trên đã cơ bản được tháo gỡ. Đây là yếu tố quan trọng, xoá bỏ sự "nguội lạnh" của nhà đầu tư trong triển khai dự án PPP giao thông, trong đó có các dự án đường bộ cao tốc.
Các cấp có thẩm quyền cần tiếp tục đồng hành cùng nhà đầu tư, xác lập trách nhiệm rõ ràng, bình đẳng theo đúng bản chất "đối tác". Tỷ lệ vốn nhà nước tham gia cũng không nên mặc định một con số mà cần căn cứ vào đặc thù, ý nghĩa tạo động lực, phát triển KT-XH của từng dự án để bảo đảm tính khả thi của dự án, phát huy đúng vai trò "vốn mồi" của ngân sách Nhà nước, kích hoạt sự hợp lực của dòng vốn tư nhân", Chủ tịch Varsi nêu quan điểm.
Dưới góc độ nhà đầu tư chuyên nghiệp tại nhiều dự án hạ tầng giao thông triển khai theo phương thức PPP, đại diện Tập đoàn Đèo Cả cho biết, cách tiếp cận phổ biến trước đây là nhìn PPP theo công thức: Vốn Nhà nước kết hợp vốn chủ sở hữu và vốn tín dụng thành vốn đầu tư dự án.
Tuy nhiên, vị này cũng thẳng thắn nêu quan điểm: với những dự án hạ tầng quy mô hàng chục nghìn tỷ đồng, thời gian hoàn vốn dài, cách tiếp cận cần chuyển sang tư duy: PPP là một hệ sinh thái nguồn lực.
Bên cạnh nguồn vốn ngân sách, vốn chủ sở hữu và tín dụng ngân hàng, cần nghiên cứu khả năng huy động thêm: nguồn vốn thị trường vốn; trái phiếu; các nhà đầu tư tài chính; nhà đầu tư thứ cấp; nguồn lực của nhà thầu; hợp tác kinh doanhvà các nguồn lực khác phù hợp với pháp luật.
Đây chính là cơ sở hình thành cách tiếp cận PPP++ mà Đèo Cả đã nghiên cứu và từng bước áp dụng trong thực tiễn với cách tổ chức nhiều chủ thể cùng tham gia vào một dự án. Mỗi chủ thể đảm nhận phần việc mà mình có năng lực và chấp nhận mức rủi ro phù hợp.
"Với cách làm trên, Nhà nước đóng vai trò tạo lập thể chế và chia sẻ những rủi ro mà thị trường không thể tự kiểm soát. Nhà đầu tư chịu trách nhiệm về năng lực tổ chức, quản trị vốn, tiến độ, chất lượng và hiệu quả dự án. Ngân hàng cung cấp nguồn vốn tín dụng dài hạn trên cơ sở một phương án tài chính có khả năng dự báo. Nhà thầu tham gia sâu hơn vào chuỗi giá trị, gắn trách nhiệm với sản phẩm và tiến độ. Nhà đầu tư tài chính có thể tham gia ở những thời điểm phù hợp với khẩu vị rủi ro. Khi đó, PPP thực sự trở thành một cơ chế huy động tổng hợp nguồn lực xã hội", đại diện Tập đoàn Đèo Cả chia sẻ.