Nghiên cứu cơ chế trao quyền, xác lập vai trò tổng thầu ở các đại dự án giao thông

Cần những "nhạc trưởng" cho các đại dự án

Theo tính toán của cơ quan chuyên môn, việc đầu tư phát triển kết cấu hạ tầng giao thông đến năm 2030 cần một nguồn lực rất lớn, đến hàng triệu tỷ đồng.

Quy mô đầu tư lớn đặt ra yêu cầu tương ứng về năng lực tổ chức thực hiện. Các dự án hạ tầng phức tạp không chỉ cần nhà thầu thi công tốt từng hạng mục mà cần một đầu mối đủ năng lực tích hợp thiết kế, mua sắm, thi công, điều phối nguồn lực, kiểm soát "đường găng" tiến độ (các hạng mục có tính quyết định đến tiến độ), chất lượng, chi phí và rủi ro.

Những năm qua, năng lực kỹ thuật của doanh nghiệp xây dựng Việt Nam đã có bước tiến đáng kể. Các doanh nghiệp trong nước từng bước làm chủ, cải tiến công nghệ đào hầm xuyên núi NATM, thi công cầu dây văng khẩu độ lớn, tổ chức thi công cao tốc quy mô lớn và tiếp cận công nghệ mới phục vụ đường sắt đô thị, đường sắt tốc độ cao.

Tuy nhiên, đánh giá của giới chuyên môn, năng lực thi công chỉ là một cấu phần của năng lực tổng thầu. Để đảm nhận vai trò tổ chức toàn bộ dự án, doanh nghiệp còn phải tích lũy năng lực quản trị, tài chính, pháp lý và hợp đồng, công nghệ, quản lý thiết kế, chuỗi cung ứng và điều phối nhiều nhà thầu.

Trong khi đó, nhiều dự án hạ tầng lâu nay được tổ chức thành các gói thầu độc lập, từ xây lắp đến hệ thống giao thông thông minh chiếu sáng, an toàn giao thông... Chủ đầu tư hoặc ban quản lý dự án trực tiếp quản lý, kết nối và điều phối nhiều nhà thầu.

Cách tổ chức này phù hợp với yêu cầu quản lý ở từng giai đoạn và thuận lợi cho việc kiểm soát trực tiếp từng gói thầu. Song, đối với những dự án ngày càng lớn và có nhiều cấu phần liên kết chặt chẽ, mô hình phân tán cũng bộc lộ những hạn chế.

Chủ đầu tư phải quản lý nhiều hợp đồng, giao diện giữa các gói thầu có thể chồng chéo, công tác phối hợp xử lý vướng mắc phát sinh trong quá trình triển khai sẽ phức tạp.

Chuyên gia PGS.TS Đinh Trọng Thịnh cho rằng, năng lực tổng thầu không thể hình thành trong thời gian ngắn mà phải được tích lũy qua từng dự án, đòi hỏi phải sàng lọc doanh nghiệp có năng lực thực chất để giao quyền và tạo điều kiện để họ từng bước đảm nhận trách nhiệm lớn hơn.

Từ thực tiễn của các nhà thầu, Chủ tịch Hiệp hội Các Nhà thầu xây dựng Việt Nam (VACC) Nguyễn Quốc Hiệp cũng kiến nghị nghiên cứu mở rộng phương thức giao nhận thầu, hoàn thiện cơ chế về tổng thầu, tổ chức gói thầu phù hợp với năng lực doanh nghiệp và phân định rõ trách nhiệm, rủi ro giữa các bên. Qua đó, nhà thầu trong nước có điều kiện nâng cao năng lực tổ chức, quản trị và đảm nhận vai trò lớn hơn tại các dự án.

Từ quản lý nhiều gói thầu đến quản lý một đầu mối

Theo các chuyên gia, một trong những điều kiện để hình thành các tổng thầu mạnh là thay đổi phương thức tổ chức và quản lý dự án.

Thay vì chia nhỏ công việc, phân tán quyền hạn và trách nhiệm qua nhiều hợp đồng, các mô hình EC, EPC tập trung quyền tổ chức thực hiện vào một đầu mối, xác lập rõ trách nhiệm của tổng thầu đối với kết quả dự án.

Đại diện Cục Đường bộ Việt Nam (Bộ Xây dựng) nhìn nhận, việc hợp nhất các gói thầu nhỏ lẻ thành các gói thầu quy mô lớn, giao cho một tổng thầu quản trị là xu hướng mới cần nghiên cứu nhằm đồng bộ hóa kỹ thuật, đẩy nhanh tiến độ các đại dự án.

"Chuyển sang mô hình tổng thầu đòi hỏi cơ quan quản lý và các Ban quản lý dự án phải mạnh dạn định hình lại ranh giới thẩm quyền. Thay vì trực tiếp phân giao từng hạng mục nhỏ hay tham gia vào việc lựa chọn thầu phụ, vai trò của phải được nâng lên thành nhà quản trị vĩ mô, thiết lập các mốc kiểm soát", đại diện Cục Đường bộ nêu quan điểm.

Đại diện Cục Đường bộ khẳng định, trao quyền chủ động cho doanh nghiệp "hoàn toàn không đồng nghĩa với việc Nhà nước nới lỏng quản lý". Doanh nghiệp muốn được lựa chọn tại những dự án quy mô quốc gia phải chứng minh năng lực thực chất về kỹ thuật, quản trị chuỗi cung ứng, tài chính, pháp lý, ứng dụng công nghệ, tính minh bạch và trách nhiệm giải trình.

PGS.TS Đinh Trọng Thịnh cũng cho rằng, quyền quyết định và trách nhiệm của tổng thầu phải tỷ lệ thuận. Nếu tổng thầu chịu trách nhiệm nhưng không có đủ quyền hạn để quyết định, điều phối các công việc thuộc phạm vi của mình thì mô hình khó phát huy hiệu quả.

Theo Luật sư PGS.TS Dương Đăng Huệ, nguyên Vụ trưởng Vụ Pháp luật Dân sự - Kinh tế (Bộ Tư pháp), pháp luật hiện hành đã có các quy định về nhà thầu chính, nhà thầu phụ, liên danh nhà thầu và tổng thầu EPC.

Tuy nhiên, đối với những mô hình mà tổng thầu đảm nhận sâu hơn chức năng tổ chức, điều phối và quản trị dự án, các vấn đề về địa vị pháp lý, phạm vi quyền hạn, trách nhiệm và cơ chế kiểm soát cần tiếp tục được làm rõ.

"Việc xác định rõ quyền, nghĩa vụ và phân bổ rủi ro là cơ sở quan trọng để chủ đầu tư và tổng thầu thực hiện đúng trách nhiệm của mình", chuyên gia này nhấn mạnh.

Từ góc độ cơ quan quản lý, đại diện Cục Đường bộ cho rằng cần chuyển dịch dứt khoát từ tư duy quản lý sự vụ, làm thay doanh nghiệp sang phương thức quản trị bằng thể chế. Nhà nước thiết lập hệ thống tiêu chuẩn kỹ thuật, dùng hợp đồng làm công cụ ràng buộc, lấy tiến độ - chất lượng - giá thành làm mục tiêu và dùng các chế tài để bảo đảm thực hiện.